盛智明谈物业治理：中国式社区治理的发展脉络与关键棋子

我在访学期间讲述自身所从事的研究，内容是聚焦于中国物业领域出现的纠纷，国外无论是学者群体，还是普通民众范畴，都极难理解我针对这般主题展开研究的缘由所在。缘何会这样呢，归根结底乃在于中国进行社区治理与国外实施的治理情形之间存在差异，其中存在着别具一格的历史演变趋向，也存在着它所赖以生发开来的，那种极为独特且极为复杂的样态基础环境 。

今年，是上海大学社会学院副院长，盛智明教授，踏上社区研究之旅的，第二十一个年头。作为社会学学者，他所能看到的，物业治理方面要看的，那就是置于社会学视野之下，并呈现而出的，中国式社区。还是中国式社会的一部分所展现的，以及“中国之治”。也就是中国式现代化进程当中，所特别蕴含的“治理现代化” 。

去年12月12日，中共上海市委常委会进行审议，通过了《关于加强党建引领物业治理的若干措施》这件事。对于物业治理，会议指出，其与居民群众切身利益相关，且还和超大城市的“治理现代化”存在关联，是有联系的 。

于盛教授的观察里，在新时代推进基层治理体系以及治理能力现代化的这一棋局当中，社区治理属于关乎全局的一处关键棋眼 。

而“党建引领基层治理”，正是那枚核心棋子。

在“十四五”之前的时候，党的十九届四中全会通过了一个有着重磅性质的文件，其主题是“治理现代化”。日前，党的二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下我们把它简称为《建议》），并且指出：“十五五”时期要“推进社会治理现代化”，还要“加强党建引领基层治理”，同时也要“完善社区治理”。

处于这五年呈现“阶梯式递进”态势、要达成“决定性进展”的“关键时期”，盛智明持有这样的看法：上海应当以人民城市理念作为指引，依靠“党建引领”凭借系统思维去重塑物业治理生态，在机制构建方面重塑协同文化，在价值引领方面培育良好社会底蕴，持续探寻超大城市社区治理现代化的新路径，打造出现代城市文明建设的“上海样本”。

“三驾马车”权责分明

社区治理要转变“管理者”思维

解放日报旗下的上观新闻报道：“十五五”规划《建议》明确表示要“完善社区治理”。于基层社区治理范畴内，我们究竟该以怎样正确的方式去认识“三驾马车”（此‘三驾马车’指的是居委会、业委会、物业）相互之间的互动权责关系呢，而他们的边界又将要怎样去划分呢？

时间来到2026年1月1日这一天，新修订的《中华人民共和国城市居委会组织法》正式开始实施，明确居民委员会的权责范畴，在原有的指导、监督职能这个基础上位，将属于“协助”的那部分功能进一步进行了拓展，使得原本的居民委员会成为基层群众自治实践里，同时具备指导者亦或是协助者、监督者这三重多样角色的具体组织载体，此组织载体主要负责大型的公共事务。

业委会是以自治作为主导方向的，它身为业主合法权益归属的“代表者”，同时也是相关事务的“决策者”，还是负责监督事务的“监督者”。在大型公共事务范畴之中业委会予以重点关注，着手处理那些以私有产权作为根基，借助共有产权来进行联结的公共事务，以此达成维护业主合法权益的目的。鉴于业主大会召开的流程相对复杂一些，以至于无法将其构建成为常态化的决策机制，所以只能让业委会来代表业主大会作出基本的各项决策。除此之外，业委会还肩负着对物业进行监督的职责，在这一过程中承担着类似市场甲方的角色。

物业引入的是市场力量，是专业服务的“提供者”，也是“执行者”，还是“维护者”。小区的一些基本服务过于庞大冗杂，由居委会和业委会提供不合适。比如绿化、保洁、保安。但是这些由物业服务企业以标准化、专业化、市场化的模式供给，能充分释放市场机制在社区服务领域的配置效能。

以解放日报旗下的上观新闻作为参考，针对社区治理这一范畴而言，居委会、业委会以及物业三方主体，它们各自有着清晰明确的边界，然而，为何在实际情况当中，有时会不可避免地出现权责重叠的状况，进而引发相互推诿、扯皮的现象呢。

盛智明表示，从制度设计的层次高端构建架构而言，经法理基础往底层逻辑推导，就社区治理的“三驾马车”来看，它们各自存有明晰的角色定位以及职责范畴，但是实际操作期间，职责不明晰这种状况，一般是基于两方面因素而后产生的 。

首先，相关法律法规制定的条目设定太过宽泛笼统，缺少能够实际施行的具体的、易于操作的指引。咱们开展居民具体调查访问活动之时察觉到，好些居民对居委会以及业委会，不能清晰地区分明白，只是大致稍稍知道物业，原因在于每个月都需要去提交物业费，我认为这就是权责层面互相界限不清楚的一种表现。从法律这个角度仔细分析下来，当下并没有特别清晰明确的详细实施办法能够阐明居委会以及业委会的权责界限范围，仅仅只是停留在原则性的宽泛表述的层次上面。举例来说，《物业管理条例》以及《民法典》，虽已然明确居委会对于业委会是负有指导以及监督的职责的，但是却并没有针对“指导的具体的方式”还有“监督的实操的路径”作出清晰的界定表明。我们前去与居委会的人员进行交谈聊天，其中有部分人实际上是出于困惑的状态，他们期望能够拥有更为明确的准则规范，所需求的是细则内容、操作指南之类的东西。

从另一个方面所说，大家的思想观念在一定程度上未全然转变，这和我国社区治理体制的特别演进过程紧密关联。自20世纪90年代以来，我国社会治理模式渐渐由“单位制”转变至“社区制”。在传统单位制的时期，单位包办了职工从出生直至终老的各种事务，其背后实际上是政府承担了无尽责任。随社会开展，单位慢慢不堪重负，因此展开的社区制转变，则将一部分公共服务职能分离出来，推向社会与市场，凸显出基层群众自治的指引 。倘若推向社会，那么便交给居委会以及业委会；要是推向市场，那就由物业来予以承担。从历史变迁这个角度予以审视，它背后的分工职能均存在着制度预设以及法理依据。

基本上来讲，居民委员会、业主委员会跟物业服务企业本应是协同进行治理的伙伴关系，得依据各自职责的定位紧密地协作。可是，好多时候部分街道乡镇的房屋管理办公室，或者是居民委员会，依旧是以管理者的思维来运作，因而我觉得要“转变管理者思维”。中国的社区治理扎根于“和”的文化理念，核心的要义在于促使各方主体协同发挥力量、凝聚治理的合力。

社区转型中“私有”和“共有”认知较为模糊

物业纠纷本质上是制度和认知的双向作用

解放日报旗下的上观新闻报道，中国社区发展历经从“单位制”到“社区制”、长达数十年的转型实践，然而在现实里，良性社区治理依旧面临物业纠纷问题反复出现以及大众共识形成存在困难的情况，那么这一挑战的关键症结究竟在哪里呢？

盛智明表示，我于社区开展研究之际会发觉，众多小区之内的业主对于业委会认知并不到位，则要找寻谁去解决何种事情同样并不明晰。诸多时候绝大多数居民的首个反应是寻觅居委会，认定居委会自然而然具备权威性。业主对于业委会存有两种态度，要么认为业委会“如同虚设”，要么认为业委会拥有绝对决策权，展现出极为矛盾的认知。这般认知上的错位，亦衍生出一连串社区治理难题。

这里面受到机制以及认知诸般因素作用，据我所知，国外小区基本上不存在物业纠纷这种说法，香港地区以及中国台岛在这方面也是如此，物业纠纷很难形成为持久且凸显的问题，其根本源头在于当地房地产全然市场化，要是居民对物业服务不满意，能够向物业协会、政府进行投诉，进而获得反馈并得以解决 。

中国大陆的社区治理有着特殊的发展脉络在传统单位制时期，当时城镇住房普遍是公有产权随着住房 制度改革的推进，房屋产权私有化逐渐步入现实然而在转型进程里，所有人对于“私有产权”以及“共有产权”的边界认知一直都不够明晰在法律层面这个范畴下，业主有着“建筑物区分所有权”，把它划分开来的话一部分是对小区公共区域的共有权，一部分 是对房屋“门以内”部分的专有权，还有一部分是以业主参与社区决策的成员权（身份权） 。由此可见，于实际生活当中，数量极其庞大的业主，仅仅只是将目光聚焦于房屋“门以内”的那部分专有权，别无其他 。

可是房产具备的保值增值特性以及社区所拥有的生活品质，绝不是简简单单只由房屋自身的品质来决定的，更是和整个小区涵盖绿化、保洁、基础设施等各方面在内的综合品质以及管理水平有着无比紧密的关联，从而对个人房产价值以及日常生活感受产生影响。然而在实际情形当中，出现了小区业主规模持续不断地在扩大，公共事务的责任被一层一层地进行分摊，业主的公共责任意识慢慢地趋于淡化等状况，常常显现出“房子以外的事情跟自己没有丝毫关系”的态势。另外还有一个关键因素就是公共参与效能感并不高，也存在业主没有充分认识到或者没有切实感觉到投票对于决策所具有的重要性以及价值。有的还没能脱离单位制时期的思维定式，这些都给当下社区治理造成了现实阻碍，观念的转变以及治理模式的优化，必定需要一个漫长的过程，句号。

要讨论这个问题，我认为单单研究物业是不行的，得从物业行业全方位的发展着手，涵盖我们上世纪八九十年代房地产的变革情况，通过溯源梳理出那段复杂纷繁的历史脉络，才能够真正透彻地理解以及正确地看待当下的社区形态。

上海解放日报旗下的上观新闻：您可不可以阐释一下这段历史期间社区转变形态所发生的过程机理，还有，对当下所产生的重大作用是什么呢？

内地房地产管理制度的雏形，最初是借鉴香港地区模式而来的，这一情况由盛智明指出。香港社区规模小，产权机制成熟，拥有明晰的权责，决策相对顺畅。早期在选取香港模式时，因限制原因为当时的状况与条件，未结合内地转型期特征进行适宜的本土化调整并深入开展，未良好奠定公众认知基础 。

所以，随后中国内地有些社区，尽管在制度规划上打算借鉴香港的某些机制，然而在施行过程中却出现了“走样”情况，进而造成了一种影响，即有些物业的运营与开支不公开透明。于是，一部分业主对物业很难生出信任感，双方失去了信任根基，物业纠纷由此产生，从本质上来说是制度与认知的双向影响 。

我认定，当下阶段最为关键的事项，乃是于社区治理范畴里去重新构建以及再度恢复信任 ； 。

大众对于业委会所具有的认知，也历经了一段具备历史性的复杂历程。大概在20多年以前，业委会开始进入大众的视野范围，社会各界当中涵盖学界都对其满怀期望，殷切地寄予厚望。人们原本觉得，业主凭借产权将会由此形成权利方面的应有意识，能够凭借此种意识更好地保护自身所属财产，然而在实际进行运作的过程里这才发觉事实并非完全如此，完全不是这般情况。

从业主这个层面来讲，首先，当业委会制度体系处于运作状态时，大众并没有完全经历过对于“协商”的培育以及训练。有一部分人常常是从个人私利出发，欠缺为了公共利益而适度去让渡个人诉求的意识，非常不愿意做出妥协，进而致使小区出现公共决策方面的杂乱状况，在真正的意义上很难达成集体的共识。其次，历经多年发展，业主群体的权利意识彰显出来了，然而与之相对应的义务意识却并未随之而来，愿意付出的人群只占少数。多数业委会的运作极为艰难，常常陷入一种付出了努力却得不到好结果的尴尬局面之中。如果业委会没有正向反馈、没有激励，它很难有效参与社区治理。

“能人”模式等制度建设根本上要影响社会底蕴

社区治理现代化落在人的现代化

解放日报 · 上观新闻：于机制跟认知所发挥的作用之外，您怎样去看待“能人式治理”在基层治理以及社区治理中所起到的作用呢？它跟之前中国社会基层治理单元里的“能人”存在关联吗？

盛智明称，这是个相当关键的问题。在这之前，我调研接触的多数业委会主任被分成两类。其中一类人，是全然出于奉献精神的。而另一类人，是把个人利益跟公共利益相融合的，于维护自身权益之际推动社区发展。举例来说，若他想让自己的房子维持增值状态，便挺身而出建设并维护小区，随后还收获了为他人服务、为社区服务所带来的成就感、满足感 。

这些人渐渐变得专业化，进而走向职业化，甚至成长为社区治理的核心力量，类似那种“主理人”，比如说有业主成为了律师，还有一些人创办了社会组织，用以交流治理经验，纯粹依靠奉献有时候或许会太过理想化，让业主变为专业人员有利于小区管理更加规范化、标准化。

我之前研究阅读了好多国外的文献，那些文献会说到“Social Movement”也就是“社会运动”，还会提到“Collective Action”也就是“集体行动”。国内也好国外也罢，都相当着重集体行动，万分关注leader，也就是领导者、能力出众的人。制度的运行也是如此，是需要有能力的人的。但问题的关键之处在于：这位出现的“能人”，在制度构建、群体动员以及观念引导等方面，能不能推动形成良好的正向循环呢。

若“能人”于小区之中能同众人一道打造出优良制度，且其又可树立并引领正向风气，便极有可能形成正向循环。我认为一个优质小区，最终需营造出社区治理的氛围以及自治共治的土壤。倘若这一步无法得以跨越，那么小区里纵使出现“能人”，制度未必能正常运转；一旦小区的“能人”卸任，整个小区的治理状态很可能就会退回原点。

解放日报·上观新闻曾提到，这次《建议》有如此指出，即要发挥人民群众主体作用，引导各方有序融入社会治理，社区里的“能人”模式属于各方主体参与的一种体现，当下我们对于“能人”概念的理解也需要实现进阶，我所理解的您刚才讲的“能人”是现代文明型的“能人”，其重点意在形成制度运作和治理文化方面的“能效”，是一套在现代化人民城市范畴之内能够留得住、具备可持续性的事物。

盛智明表示肯定。传统“人治”环境里的“能人”，和当今“法治”架构下的“能人”，有着本质性的差异 。我们期望借由这些新时代“能人”出面构建一套规范，去带动全部社区或者社会；与此同时期望社区当中的居民能够认可这些人。社区治理的归宿点依旧得回归至“人”自身，促使去人的现代化和人全面的发展 。

最近几年，我们社会学一直在提及“社会底蕴”，针对制度建设层面的“社会底蕴”展开讨论，所有方式的制度建设，无论是“能人”模式，还是其他治理模式，从根本上说，都是要对社会底蕴产生影响。

当今，大家着重突出于制度构建及党建引领工作，按照老百姓的说法来讲，这就是去转变风气的一种举措。我党及党员身处社区之际，并既要完成相关工作并作为，又非得在小区当中建树起优良风气。

“党建引领基层治理”意在破解“科层制”之弊

为探索超大城市社区治理现代化提供“上海样本”

上海在逐步构建物质文明与精神文明相协调的现代化人民城市这一进程中，此次《建议》明确提及“加强党建引领基层治理和基层政权建设 ”，解放日报·上观新闻对此予以关注 。从专业深入探寻研究视角出发 ，在您的研究范畴内 ，为何上海对“党建引领基层治理”给予这般高度重视 ，它对于上海社区治理体系现代化以及引领城市文明全新范式而言 ，究竟具备怎样的价值与意义 ？

盛智明表示，他认为能够从多个方面去进行理解，首先，党建引领需要成为资源的整合者，进而提供能够可协作的平台，接着和社会展开链接协商，以此推动协商民主广泛多层制度化得以发展，随后在凝聚共识的基础之上行使治理权力。这一治理逻辑，跟中国共产党以人民为中心的执政根基紧密相连。西方舆论偶尔会把我国治理模式歪曲成“威权国家”，然而他们并未看到中国共产党执政的根本依托，也就是人民群众。中国共产党于与社会的互动里头获取反馈，知晓人民群众切实的需求痛点，切实达成全心全意为人民服务。

再者，体现出物业治理具有紧迫性，物业这一事物同民众日常生活紧密相连，关联到众多家庭的切身利益，故而必须给予重视并加以解决，政府依据问题作为导向，将物业治理归结为基层治理的重点方面，为老百姓处理切实存在的问题 。

另外，我认为“党建引领物业治理”的实践探寻，看上去是着重于基层物业这个微观范围之中，实际上却是“触动一点便影响全局”，关乎诸多部门、条线的配合协同。在一定程度上，我觉得此项重点工作有益于深度打通政府部门之间的协同联动体制，促使基层治理体系以及治理能力的全面提高。

解放日报·上观新闻指出：“党建引领物业治理”是上海探索的重点，它并非仅仅局限于物业治理这一具体单一的问题，也不是停滞在其中具体的某一个方面，而是实际上以系统观念为出发点，致力于营造整体层面的良好生态，进而开展系统化施策的现代化治理 。

盛智明表示是这样，如今我国治理体制展现出条块分割的特性，存在一些“科层制”方面的弊病，好些和群众自身切实利益相关联的问题无法解决，究其原因是协同机制没构建起来，不同部门的利益导向不太一样 ，“党建引领基层治理”恰恰就是打破这一困局的关键着力点，这么些年来，上海不断推动“一网通办”“一网统管”以及数字化转型等改革措施 , 致力于把各部门、各层级、各条块之间的关系梳理通畅 。社会学视角下，通过社会治理角度去看，能感觉到背后的逻辑所在，那就是要去解决协调的机制问题，进而推动信息的共享，促使流程进行再造，旨在为构建现代化治理体系，为夯实治理现代化的基础设施筑牢根基 。

最终，在我看来，“党建引领”所蕴含的深层意义，绝非仅仅是促使党组织亲身投入实际行动、为民众解决问题，更为关键的是在价值方面发挥引导用途，培育积极且健康的社会根基。依我的学科角度而言，这所指向的乃是重新塑造整个社会底层的价值体系，同时达成制度层面的健全与优化，从而引领城市文明以及社会文明状态。总而言之，“党建引领”存在三个层级，第一个层级是价值层面，第二个是组织层面，借由重点工作来处理各部门条块的协同难题，第三个层次是具体的制度设计。

解放日报旗下的上观新闻询问，您会怎样去评价，上海针对超大城市开展的社区治理迈向现代化，这一行为对于建设现代化人民城市而言所具备的重要意义呢？

盛智明指出，上海社区治理的核心经验是，在于党建引领之下的多元共治，以及技术赋能的深度融合，并且走出了一条，超大城市基层治理现代化的路径，而后谈到，若我们针对上海的社区治理展开研究，就得超越对西方理论的简单套用，进而形成既能够解释中国，又能够对话世界的知识体系 。

无论系资本主义国家，抑或系社会主义国家，实际上都面临我之前所讲之“科层制”运行困境，且此亦系各国于推进治理现代化进程里共同碰到之普遍性难题。假犹如能把此问题给解决掉，那毋庸置疑系对现代化治理命题的一个重要解答。而如今我们所倡导的“中国式现代化”，就是要走出一条不同于西方范式，又能超越资本主义科层体系局限的全新发展道路。，。

西方治理理论存在着这样一个特色，即其概念体系当中，政府、社会和市场大多呈现为对立关系。然而，中国的情况与之有极大差异性。查看上海实践能够显现，强调采取“党建引领”的方式，这是在引入党建这一作为核心的整合变量，依靠党的组织逻辑以及组织架构，打破那种条块分割状态的治理壁垒，从而构建起了行政权责清晰、协同成效显著的治理体系。在社区这个层面上，上海正努力推进党建把引领同“三驾马车”深度融合起来，充分去协调还有发挥政府、社会、市场这三大主体的治理效能，再借助数字化技术赋能，最终形成社区治理合力。上海有希望为超大城市基层治理交出一份高质量答卷，真正构建起现代化人民城市那种“共建共治共享”的治理新格局。

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